投诉人：江苏激扬软件有限公司

地址：南京市建邺区嘉陵江东街8号B4栋2单元16层

法定代表人：张建忠

被投诉人1：淮安市自然资源和规划局淮安分局

地址：淮安市淮安区新城商务中心815室

法定代表人：陈开昶

被投诉人2：正军项目管理集团有限公司

地址：淮安市淮安区山阳大道48号1号办公楼四楼

法定代表人：付正君

相关供应商：上海泰宇信息技术股份有限公司

地址：上海市闵行区春东路508号2幢509室

法定代表人：陈继杰

江苏激扬软件有限公司（以下简称“投诉人”）对淮安市自然资源和规划局淮安分局（以下简称“采购人”）、正军项目管理集团有限公司（以下简称“代理机构”）组织的淮安区不动产登记档案数字化项目（采购项目编号：HAZC-2023070044-HA，以下简称“本项目”）的投诉，本机关受理后依法进行了审查。

一、投诉内容及投诉请求

（一）投诉事项

1.淮安市淮安区财政局作出的《不予受理告知书》（淮财发〔2023〕94号）明显与事实不符。

2.评分项内容有重复，且具有明显的倾向性。

3.高达25万卷不动产登记档案已整理完成，本次招标存在重复采购的嫌疑。

4.在我司以优惠价承担采购人档案整理项目后，采购人却违背了在先承诺，存在重大违约情形。

（二）投诉请求

请根据上述投诉事项依法回复。

二、审查情况

2023年7月17日，本项目发布公开招标公告。7月25日，投诉人向采购人、代理机构提出第一次质疑。7月28日，采购人、代理机构对投诉人进行质疑答复。8月8日、8月22日，代理机构先后发布了两次项目变更公告。8月29日，投诉人针对修改后的招标文件向采购人、代理机构提出第二次质疑。8月31日，采购人、代理机构对第二次质疑进行答复。9月19日，本机关收到投诉人因对第二次质疑答复不满意而提起的投诉并予以受理。9月22日，本机关向采购人、代理机构、上海泰宇信息技术股份有限公司（以下简称“泰宇公司”）分别发送《政府采购投诉答复通知书》及投诉书副本。随后，采购人、代理机构分别向本机关提交了投诉答复材料，泰宇公司未提交答复材料。10月19日，本机关组织了专家论证，并形成了专家论证意见。

（一）关于投诉事项1

投诉人投诉称：淮安市淮安区财政局在2023年9月8日作出不予受理的决定，理由为同一投诉事项已经财政部门投诉处理。但事实情况却是投诉人在2023年8月针对项目进行第一次投诉后，淮安市淮安区财政局作出责令重新开展采购活动的决定，但被投诉人1在重新开展的采购活动中的改动并未体现淮安市淮安区财政局所作决定的精神。重新作出的招标文件中，针对项目实施人员的职称要求仍然明显超过了项目所需要的标准。该招标文件依旧存在明显的倾向性，投诉人针对第二次招标文件提出的投诉不应该认定为同一投诉事项，淮安市淮安区财政局作出的不予受理决定明显与事实存在巨大的冲突。

采购人、代理机构提供答复称：淮安市淮安区财政局于2023年8月8日受理投诉人第一次投诉，并于2023年8月21日就投诉事项组织了专家评审论证会，根据专家论证以及淮安市淮安区财政局2023年8月22日作出的政府采购供应商投诉处理决定书（淮财发〔2023〕89号），因项目管理专业人士资格认证（PMP）不属于国家标准、行业标准、地方标准等标准、规范，专家现场论证针对该项证书的投诉成立，而人员的档案职称设置，是根据国家档案局发布的档案行业标准《档案服务外包工作规范第1部分：总则》“7.3.1.3承包方应根据档案服务需要，配备档案或相关专业大学本科以上学历，或具有档案中级以上专业技术职称的员工”进行的设置，属于“可以直接引用国家标准、行业标准、地方标准等标准、规范，也可以根据项目目标提出更高的技术要求”，针对人员职称的设置，投诉事项不成立。针对资质证书的设置，专家论证“相关证书符合项目要求，建议删除AAA级企业登记证书，采用经淮安市信用办认可的诚信报告”。因此，我公司根据专家论证意见以及投诉处理决定书于2023年8月22日发布《淮安区不动产登记档案数字化项目变更公告（第二次）》，修改招标文件中第三章评标标准商务部分中的“服务团队”“企业综合能力”，其中删除原评分标准中项目管理专业人士资格认证（PMP）证书，将原评分标准中AAA级信用企业等级证书修改为由第三方信用服务机构根据《江苏省社会信用条例》《江苏省企业信用评价指引（试行）》的通知（苏信用办〔2021〕17号）要求出具的信用报告。

本机关经审查认为，投诉人的投诉事项1不在投诉人的质疑范围内，系超出质疑范围进行投诉，违反了《政府采购质疑和投诉办法》第十九条第二款第（一）项“提起投诉前已依法进行质疑”的规定。因此，投诉事项1不符合法定受理条件。

（二）关于投诉事项2

招标文件“第三章 评标标准”“三、具体标准”“服务团队（18分）”显示：1.项目经理具有类似数字化项目管理经验的得2分。不提供不得分。（数字化项目管理经验材料原件扫描件上传到电子投标文件，需加盖投标人电子签章）2.项目经理具有档案中级及以上职称的得2分，不提供不得分。（原件扫描件上传到电子投标文件，需加盖投标人电子签章）3.参与项目实施人员（项目经理除外）具有档案专业高级职称，每人得3分，最高得6分；具有档案中级职称，每人得1分，最高得8分。本项最高得14分。

招标文件“第三章 评标标准”“三、具体标准”“投标人业绩（10分）”显示：投标人近三年内具有同类型档案数字化服务项目相关业绩并获得客户优良评价的，每个得2分，最多得10分。

招标文件“第三章 评标标准”“三、具体标准”“企业综合能力（12分）”显示：3.投标人具有有效的质量管理体系认证证书、环境管理体系认证证书、信息安全管理体系认证证书、档案产品与服务类企业认证证书（类别：档案数字化加工类）、职业健康安全管理体系认证证书、高新企业认证证书有一项得1分，最高得6分。（原件扫描件上传到电子投标文件，需加盖投标人电子签章，需同时提供国家认监委网站查询截图，否则不得分）。4.投标人具有国家秘密载体印制资质证书乙级及以上资质得2分。（原件扫描件上传到电子投标文件，需加盖投标人电子签章，不提供不得分）。

招标文件“第三章 评标标准”“三、具体标准”“服务方案（40分）”显示：整体方案（8分）根据投标人针对实施本项目提供的方案进行评审，从方案的完整性、先进性、科学性进行打分，方案完整科学得7-8分，方案较完整科学得4-6分，方案完整性一般科学性一般得0-3分，未提供方案或方案内容差不得分。安全控制方案（6分）通过相应的流程、设备和软件安全管理制度加强对档案数字化加工过程的控制，保证档案原件及档案信息的安全，包括人员的安全管理、工作日志管理、档案安全管理、设备及数据安全管理、安全管理软件等，评委根据相关内容综合评审：科学合理、可行性高的得4-6分；较科学合理、可行性较高的得3-4；其余得1-3分。扫描录入（6分）根据投标人提供的方案，从录入扫描准确性及录入电子数据的储存和导入等方案内容进行评审，方案设计合理科学得4-6分，方案设计较合理科学得3-4分，方案设计一般合理科学得1-3分，未提供方案或方案内容差不得分。设备配置（5分）根据投标人针对本项目拟投入设备情况及配置情况进行评审，设备优良配置合理得3-5分，设备较好配置较合理得1-3分，设备配置一般得0-1分，未提供设备配置情况或配置不合理不得分。工期计划（5分）根据投标人提供的工期安排方案进行评审，工期设计合理安排科学得3-5分，工期设计较合理安排较科学得1-3分，工期设计一般安排一般得0-1分，未提供方案或方案设计差不得分。安全保密（5分）根据投标人提供的对档案实体安全、成果数据安全、信息安全保密、保障管理措施方案进行评审，方案严谨科学有效得3-5分，方案较严谨较科学有效得1-3分，方案一般科学有效得0-1分，未提供方案或方案内容不合理不得分。售后服务（5分）根据投标人提供的售后服务方案的合理性、服务性、实用性内容进行打分，方案合理实用性强服务科学得3-5分，方案较合理实用性较强服务较科学得1-3分，方案一般合理实用性一般服务一般得0-1分，未提供方案或方案内容不合理不得分。

投诉人投诉称：修改后的评分标准依然存在严重的倾向性。1.按照目前的得分设置，除项目负责人以外，需投入10个具有档案中高级职称的项目实施人员，请问作用是什么，如果只是扫描的工作，需要有11个具有中高级职称的人才吗？如何判断以上包含项目负责人在内的11个具有中高级职称的人才会一直在现场服务，而不是挂靠人员。如果只是提供社保证明，这些人不能每天在现场，那评分项的16分价值在哪里？2.招标文件第23页“投标人近三年内具有同类型档案数字化服务项目相关业绩并获得客户优良评价的，每个得2分，最多得10分”。从服务质量角度出发，全国范围内有国家示范数字档案馆测评验收，江苏省有5A数字档案室、示范档案室测评验收，其他省份也有类似的测评验收。招标的目的是择优，首先要看的是供应商的服务效果。3.招标文件第25页服务方案分值设置混乱，且得分内容有重复。首先，无论是从采购需求来看，还是从项目实施的角度出发，安全管理方案都应该是项目整体方案的一部分。我们认为采购人设置的评分标准中，整体方案、安全控制方案、安全保密方案对应的内容是有重复的。其次，从安全控制方案、安全保密方案的评分描述中看，两者有重复，均包括档案实体安全、档案信息安全等内容。安全保密方案评分项中提到“保障管理措施方案”，而安全控制方案中提到的“通过相应的流程、设备和软件安全管理制度加强对档案数字化加工过程的控制”，从字面意思上看，这两者本就是相同的内容，或者说前者包含后者。档案数字化项目的安全管理的确是非常重要，但评分标准多次堆砌相同内容，已超出合理范围。从本质上讲，是无限放大了某个供应商的特定优势，倾向性明显。最后，工期计划在评分标准中占据了不小的份额，但相关要求一带而过。设备配置也存在这个问题，设备既无数量要求，也无参数要求。服务方案标准不明确，我们认为采购人在主观分中反复堆砌安全保密内容，安全保密相关内容重复得分，是通过特殊设置强化某些供应商的优势，具有明显的倾向性。在客观分得分中，档案专业职称得分达16分，也存在同样的问题。4.采购人在企业综合能力评分项里罗列了六个证书。这其中除了高新企业认证证书外，其它均是花钱就可以拿到，无法起到评估供应商综合实力的目标。反而是档案领域的荣誉、奖项证书最具权威性、说服力，但这一项在投标文件修改后，也仅占2分，也体现不出企业综合能力。两者结合起来，我们有理由怀疑此评分设置的公正性。5.本项目不涉密，无须涉密资质。不动产登记档案属于公开查询的档案，不存在投标人需要有秘密载体印制资质证书的情况，如果需要提供，我们认为此项评分具有倾向性。之前，我司负责档案整理的时候，采购人从未提出需要此资质。既然如此，那证明本项目其实并不需要保密资质。一个与项目需求无关的证书被设置为评分标准，放大了个别供应商的优势，同时也是对其他供应商实施了差别待遇。

采购人、代理机构答复称：1.关于人员职称的设置，根据2023年8月21日专家评审论证会认定，本项目人员职称的设置是属于引用行业标准，不存在倾向性。本项目属于档案外包服务项目，需要外包服务人员具有一定的档案专业知识，并且国家档案局发布的行业标准有明确要求“承包方应根据档案服务需要，配备档案或相关专业大学本科以上学历，或具有档案中级以上专业技术职称的员工”，因此在评分标准中设置了档案职称，该项评分标准设置符合档案行业标准，也符合项目的实际需求，不存在倾向性，经过2023年8月21日专家现场论证，针对该项的投诉认定为投诉事项不成立。2.关于投标人业绩的设置，投诉人在之前的质疑和投诉中要求设置省档案局五星档案、5A数字档案室、江苏省示范档案室验收测评等要求，根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》相关要求，不得将特定区域或者特定行业的业绩作为加分条件，因江苏省、档案局五星档案、5A数字档案室等明显带有江苏或者属于江苏地区的特有称谓，属于特定区域的业绩，因此不能设为评分标准。关于投诉人担心的服务质量，在评分标准中已设置客户相关评价，可完全客观评价供应商以往的服务质量，经过2023年8月21日专家现场论证，针对该项的投诉认定为投诉事项不成立。3.关于服务方案的设置，评审设置包括整体方案、安全控制方案、扫描录入、设备配置、工期计划、安全保密、售后服务等7项设置，各项设置均和项目采购需求相关，每项方案的评审原则在评分标准的评分准则中都有详细的介绍和描述，不存在内容重复的情况。档案外包服务项目，档案的安全与保密是重中之重，安全控制方案和安全保密方案在评审准则中评审的侧重点并不一样，不存在堆砌相同内容的情形。并且服务方案中的各项评分均属于主观分评分，是根据评审专家的个人主观意见对所有供应商的服务方案进行主观评分，不存在放大某个供应商的特定优势的情形，经过2023年8月21日专家现场论证，针对该项的投诉认定为投诉事项不成立。4.关于企业综合能力证书的设置，投诉人认为花钱就可以拿到的证书，均和本项目采购需求相关，并且在国家档案局发布的档案行业标准中也有相关的要求，属于与采购需求相关的设置，不存在无法评估供应商综合实力的情形，经过2023年8月21日专家现场论证，针对该项的投诉认定为投诉事项不成立。5.关于国家秘密载体印制资质证书，该证书是衡量投标人保密能力的证书，不动产档案虽属于公开查询的档案，但是也不是任何人可以随便查询所有的不动产档案，只有不动产权利人、利害关系人依据相关规定查询、复制相关的不动产登记资料，而不是可随意查询任何不动产档案信息，为避免不动产档案信息外泄，因此在不动产相关的档案数字化加工项目中，仍需要投标人有良好的保密意识和保密能力，而国家秘密载体印制资质证书可以衡量投标人是否具有较强的保密能力，能否达到相关的保密要求，并且江苏省档案局2021年4月15日发布“对数字化加工企业需要审查的主要内容”也包含“档案数字化如需外包，档案部门应按照GB/T20530--2006的要求评估数字化加工企业的管理能力；从规章制度的建立和健全等方面考查数字化加工企业的管理能力；按照《国家秘密载体印制资质管理办法》等审查数字化加工企业的保密资质”的要求，因此在评分标准设置了国家秘密载体印制证书，经过2023年8月21日专家现场论证，针对该项的投诉认定为投诉事项不成立。

专家论证意见显示：第一，针对职称问题，首先，招标文件采购需求中没有设置中级职称、高级职称人员的人员要求、具体工作职能、分工等；其次，该评审项得满分需要8名中级职称人员、3名高级职称人员，结合该项目的采购需求，该评审项要求11名中高级职称人员与本项目采购的具体特点、实际需要也不相适应，违反了《政府采购法实施条例》第二十条第（二）项、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条第三款。第二，针对业绩问题，该评审项未要求特定行政区域、特定行业的业绩，未违反《政府采购法实施条例》第二十条第四项。第三，针对服务方案问题，经审查，整体方案和安全控制方案、安全保密方案、售后服务方案内容的界限不明，难以避免评分项重复设置的风险；其次，采购需求中并未设置安全控制方案的相应内容；再次，招标文件关于工期计划和设备配置已经设置了相关的要求。综上所述，该投诉事项部分成立。第四，针对“企业综合能力”第三点要求的六份证书问题，经审查，质量管理体系认证、职业健康安全管理体系认证、环境管理体系认证、信息安全管理体系认证与合同履行具有相关性，高新企业认证证书与本项目采购需求无相关性，档案产品与服务认证证书（档案数字化加工服务）系中卫标认证中心发布的证书，没有相应的国家标准，不宜作为评审因素加分项。第五，经审查，本项目采购需求中没有明确的涉密要求，故招标文件将国家秘密载体印制资质证书乙级以上资质作为评审因素与本项目采购的具体特点、实际需要不相适应，违反了《政府采购法实施条例》第二十条第（二）项的规定。

结合专家论证意见，本机关经审查认为：

第一，关于人员职称证书的问题，招标文件采购需求中没有规定中级职称、高级职称人员对应的人员要求、具体工作职能、分工等相关内容；其次，该评审项得满分需要8名中级职称人员、3名高级职称人员，结合该项目的采购需求，该评审项要求11名中高级职称人员与本项目采购的具体特点、实际需要也不相适应，违反了《政府采购法实施条例》第二十条第（二）项、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条第三款规定。因此，该部分投诉事项成立。

第二，关于业绩设置的问题，招标文件要求提供“近三年内具有同类型档案数字化服务项目相关业绩并获得客户优良评价的”业绩，并未要求特定行政区域、特定行业的业绩，未违反《政府采购法实施条例》第二十条第四项的规定。因此，该部分投诉事项不成立。

第三，针对服务方案设置的问题，经审查，首先，评审标准中整体方案和安全控制方案、安全保密方案、售后服务方案内容的界限存在不明；其次，采购需求中并未设置安全控制方案的相应内容；再次，招标文件关于工期计划和设备配置设置了相关的要求。因此，该部分投诉事项中的部分主张成立。

第四，针对“企业综合能力”第三点要求的六份证书的问题，结合本项目的采购需求，质量管理体系认证、职业健康安全管理体系认证、环境管理体系认证、信息安全管理体系认证与合同履行具有相关性，未发现以不合理条件限制供应商的情形；高新企业认证证书与本项目采购需求无直接的相关性，采购人、代理机构亦未提供相应证据证明要求该证书的必要性；档案产品与服务认证证书（档案数字化加工服务）经查系中卫标认证中心发布的第三方认证证书，将其作为评审因素缺乏法律依据，存在以不合理条件对供应商实行差别待遇。因此，该部分投诉事项中的部分主张成立。

第五，本项目采购需求中没有明确的涉密要求，采购人在答复中亦对此予以认可，故招标文件将国家秘密载体印制资质证书乙级以上资质作为评审因素与本项目采购的具体特点、实际需要不相适应，违反了《政府采购法实施条例》第二十条第（二）项的规定。因此，该部分投诉事项成立。

综上所述，投诉事项2部分成立，可能影响采购结果。

（三）关于投诉事项3

投诉人投诉称：采购人在招标文件第35页档案数字化加工项目范围中提到，需要对全区近55万卷不动产登记档案进行整理、扫描。长期以来，我司一直在正规招标的情况下，帮助采购人做不动产登记档案的整理工作，并且因采购人经费紧张，在远低于市场价的优惠价的情况下提供整理、立卷、装盒、归档的相关服务，数量高达25万卷（相关合同见附件5）。而采购人以需要逐一扫描、档案拆装、整理、上架，而非简单的扫描为重复采购辩驳，但上述内容我司已经完成绝大部分，剩余内容确实也仅剩扫描及其他配套内容。那么如果采购人此次招标的55万卷不动产登记档案包含我司已整理的25万卷，很明显是属于重复招标。采购人援引了淮安区财政局投诉处理决定书淮财发〔2023〕89号文的结论，认为质疑不成立。我们不能认同这一说法。同时，根据行政法领域“法无许可即禁止”的基本原则，在《政府采购法》等相关法律中均无规定政府部门有权重复采购的情况下，即使不考虑重复采购是否存在其他犯罪、违法的情况，招标人也不得提起重复采购的招标活动。

采购人、代理机构提供答复称：针对该条投诉，我局先前予以答复过该公司，不存在重复招标的情形，根据2023年8月21日淮安市淮安区财政局组织的专家评审论证会论证以及政府采购供应商投诉处理决定书（淮财发〔2023〕89号）结论，该条投诉不成立。

本机关经审查，未发现重复采购的充分证据。另外，投诉人针对本项目涉嫌重复采购的主张，系针对本项目预算编制合理性的质疑，并非对采购文件、采购过程、采购结果的质疑，非有效质疑，故其基于该事项提出的投诉不在投诉处理的范围内。因此，投诉事项3不符合法定受理条件。

（四）关于投诉事项4

投诉人投诉称：2017年，淮安区登记中心领导找到我们，表示因经费不足，希望我们能以低于市场平均价的价格承担不动产登记档案的整理工作。待经费充裕时，不动产登记档案数字化扫描服务会尽量申请单一来源，或参照分局档案数字化招标采购要求，在合法的条件下优先考虑我司。而现实是我司在此次招标中遭受了不公平待遇。针对此投诉事项，淮安区财政局在投诉处理决定书淮财发〔2023〕89号文中表示，已问询及再次确认。关于低价承担采购人档案整理项目的事宜，是我司领导应时任不动产登记中心主任及副主任要求进行沟通的。虽然时间久远，还是希望组织上认真查证，而不是简单的问询、确认。如果当时没有沟通、承诺，我们也不可能以可能没有利润空间的价格持续的完成档案的整理、立卷、装盒、归档工作。2017年第一次签署合同时，档案整理价格确定为1.73元/每卷。这个价格已经明显大幅低于同水平下的市场基本价格。并且对于该投诉不属于响应招标文件响应内容的理由，我司不能接受。根据《政府采购质疑和投诉办法》第十条的规定，可以看出，投标人可以投诉的内容不仅仅限于采购文件本身，而可以对采购全过程进行投诉，现我司针对采购的发起过程进行投诉不应被认定为不属于响应招标文件响应内容。目前我司也并未要求按照单一来源来执行，我司想要的，仅仅只是一个能够公平参与招标采购的机会。

采购人、代理机构提供答复称：我局没有任何领导对档案招标工作向投诉人作出相关承诺。此项招标工作通过政府公共资源交易平台进行，规范合法，符合公平、公正、公开的要求，根据2023年8月21日淮安市淮安区财政局组织的专家评审论证会论证以及政府采购供应商投诉处理决定书（淮财发〔2023〕89号）结论，该条投诉不成立。

本机关经审查认为，根据《政府采购质疑和投诉办法》第十条、第十九条，投诉人所提出的采购人存在违约情况的主张并非针对本项目采购文件、采购过程、采购结果提出的，并非有效质疑，故其基于该事项提出的投诉不在投诉处理的范围内。因此，投诉事项4不符合法定受理条件。

综上所述，投诉事项2部分成立，可能影响采购结果；投诉人的投诉事项1、3、4不符合法定受理条件。

另查明，采购人与泰宇公司于2023年9月20日签订政府采购合同并公告。后采购人向本机关提供了项目履约材料，包括项目开工报审表、开工报告（落款为2023年10月9日，盖有采购人及泰宇公司的公章）、设备及进场人员清单、项目进度计划表、员工保密协议、档案移交清单（档案于2023年10月10日起开始移交）等相关材料。上述材料足以证明，本项目政府采购合同已履行。

三、法律依据和处理决定

根据投诉和审查结果，依照《中华人民共和国政府采购法》第五十六条、《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第二十九条第（一）项和第（二）项、第三十一条第（四）项的规定，现作出如下处理决定：

（一）政府采购合同已经履行，给他人造成损失的，相关当事人可依法提起诉讼，由责任人承担赔偿责任。

（二）驳回其他投诉。

如对本处理决定不服，可在接到本处理决定之日起60日内，依法向淮安市人民政府申请行政复议，或者6个月内向淮安市清江浦区人民法院提起行政诉讼。

淮安市财政局      

2023年11月7日